按照中共中央 、國務院《關於加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》(中發〔2015〕1號)和中共中央辦公廳 、國務院辦公廳《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(中辦發〔2014〕61號)要求 ，現就加強對工商資本(指工商業者投入的資本)租賃農地(指農戶承包耕地)監管和風險防範提出以下意見 。
一 、充分認識加強工商資本租賃農地監管和風險防範的重要性
近年來 ，在農村土地流轉中 ，工商資本下鄉租賃農地呈加快發展態勢 。一方面 ，工商資本進入農業 ，可以帶來資金 、技術和先進經營模式 ，加快傳統農業改造和現代農業建設;但另一方面 ，工商資本長時間 、大面積租賃農地 ，容易擠占農民就業空間 ，加劇耕地「非糧化」「非農化」傾向 ，存在不少風險隱患 。中央對此高度重視 ，明確要求在農村土地流轉中不能搞大躍進 ，不能搞強迫命令 ，不能搞行政瞎指揮;強調對工商資本租賃農地要有嚴格的門檻 ，租賃的耕地只能搞農業 ，不能改變用途;要求堅持土地公有制性質不改變 、耕地紅線不突破 、農民利益不受損三條底線 ，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者 。各地要原原本本貫徹落實黨中央確定的方針政策 ，準確把握對工商資本進入農業鼓勵什麼 、限制什麼 、禁止什麼的政策界限 。在土地流轉中 ，既要加大政策扶持力度 ，鼓勵創新農業經營體制機制 ，又要因地制宜 ，循序漸進 。堅持以保障國家糧食安全 、促進農業增效和農民增收為目標;堅持依法自願有償 ，尊重農民主體地位 ，發揮市場配置功能 ，強化政府扶持引導;堅持經營規模適度和農地農用 ，避免片面追求超大規模經營 。要加強工商資本租賃農地監管和風險防範 ，對工商資本租賃農地實行分級備案 ，嚴格准入門檻 ，探索建立程序規範 、便民高效的工商資本租賃農地資格審查 、項目審核制度 ，健全多方參與 、管理規範的風險保障金制度 。加強事中事後監管 ，防止出現一些工商資本到農村流轉土地後搞非農建設 、影響耕地保護和糧食生產等問題 ，確保不損害農民權益 、不改變土地用途 、不破壞農業綜合生產能力和農業生態環境 。
二 、引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業
對工商資本進入農業 ，主要是鼓勵其根據當地資源稟賦 、產業特徵 ，重點發展資本 、技術密集型產業 ，從事農產品加工流通和農業社會化服務 ，把產業鏈 、價值鏈 、供應鏈等現代經營理念和產業組織方式引入農業 ，推動傳統農業加速向現代農業轉型升級 ，優化要素資源配置 ，促進一二三產業融合發展 。鼓勵工商資本發展良種種苗繁育 、高標準設施農業 、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業 ，開發農村「四荒」資源發展多種經營 ，投資開展土地整治和高標準農田建設 。引導工商資本增強社會責任 ，鼓勵開展農業環境治理和生態修復 ，在生產發展中切實保護耕地等農業資源 ，嚴禁佔用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為 。
工商資本進入農業 ，應通過利益聯結 、優先吸納當地農民就業等多種途徑帶動農民共同致富 ，不排斥農民 ，不代替農民 。鼓勵「公司+農戶」共同發展 ，支持農業企業通過簽訂訂單合同 、領辦創辦農民合作社 、提供土地託管服務等方式 ，帶動種養大戶 、家庭農場等新型農業經營主體發展農業產業化經營 ，實現合理分工 、互利共贏 ，讓農民更多地分享產業增值收益 。
三 、加強工商資本租賃農地規範管理
對工商資本以企業 、組織或個人等形式租賃農地的行為要加強規範管理 。各地要按照中央關於對工商資本長時間 、大面積租賃農戶承包地要有明確上限控制的要求 ，制定相應控制標準 。對租賃期限 ，應視項目實施情況合理確定 ，可以採取分期租賃的辦法 ，但一律不得超過二輪承包剩餘時間;對租賃面積 ，由各地綜合考慮人均耕地狀況 、城鎮化進程和農村勞動力轉移規模 、農業科技進步和生產手段改進程度 、農業社會化服務水平等因素確定 。既可以確定本行政區域內工商資本租賃農地面積占承包耕地總面積比例上限 ，也可以確定單個企業(組織或個人)租賃農地面積上限 。首次租賃面積一律不得超過本級規定的規模上限;確有良好經營業績的 ，經批准可進一步擴大租賃規模 。
要按照工商資本租地面積的多少 ，以鄉鎮 、縣(市)為主建立農村土地經營權流轉分級備案制度 。備案事項應包括農地租賃合同 、農地使用情況等內容 。對租賃農地超過當地上限控制標準或者涉及整村整組流轉的 ，要作為備案重點 ，提出明確要求 。對租地超過縣級備案標準的 ，應在市(地)一級備案 ，超大規模的應在省一級備案 。要通過備案審查準確掌握工商資本租地情況 ，以利更好實施監督 。
鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃農地資格審查 、項目審核制度 。可通過建立職能部門 、農村集體經濟組織代表 、農民代表 、農業專家等多方參與的農地流轉審查監督機制 ，採取書面報告和現場查看等方式 ，對租賃農地企業(組織或個人)的主體資質 、農業經營能力 、經營項目 、土地用途 、風險防範 ，以及是否符合當地產業佈局和現代農業發展規劃等事項進行審查審核 ，並在規定時限內提出審查審核意見 。符合審查審核條件的 ，可以享受相關產業扶持政策和優惠措施;不符合相應條件的 ，不得享受相關產業扶持政策和優惠措施;與國家法律政策相牴觸的 ，要進行限制或禁止 。為穩定發展糧食生產 ，對企業(組織或個人)租賃農地發展糧食規模化生產的可適當放寬條件;對在糧食主產區 、糧食生產功能區 、高產創建項目實施區 、全國新增1000億斤糧食生產能力規範實施區租賃農地的 ，要採取有效措施防止「非糧化」 。
四 、健全工商資本租賃農地風險防範機制
堅持以保障承包農戶合法權益為核心 ，加強風險防範 。工商資本租賃農地應通過公開市場規範進行 。鼓勵各地加快發展多種形式的土地經營權流轉市場 ，建立健全市場運行規範 ，明確交易原則 、交易內容 、交易方式 、交易程序 、監督管理及相關責任等事項 。嚴禁工商資本借政府或基層組織通過下指標 、定任務等方式強迫農戶流轉農地 ，凡是整村整組流轉的 ，必須經全體農戶書面委託 ，不能以少數服從多數的名義 ，將農戶承包地集中對外招商經營 ，防止強迫命令 ，搞一刀切 ，防止少數基層幹部私相授受 ，謀取私利 。對工商資本租賃農地 ，要指導其與農戶簽訂規範的流轉合同 。流轉合同中應明確土地流轉用途 、風險保障 、土地復墾 、能否抵押擔保和再流轉 ，以及違約責任等事項 。加強流轉合同的履約監督 ，建立健全糾紛調解仲裁體系 ，引導流轉雙方依法依規解決流轉矛盾 。
工商資本租賃農地應先付租金 、後用地 。各地可按照流入方繳納為主 、政府適當補助的原則 ，建立健全租賃農地風險保障金制度 ，用於防範承包農戶權益受損 。租地企業(組織或個人)可以按一定時限或按一定比例繳納風險保障金 。租賃合同期滿租賃者無違約行為的 ，應當及時予以退還 。抓緊研究制定租賃農地風險保障金使用管理辦法 ，有條件的地方可以探索與開展農業保險 、擔保相結合 ，提高風險保障能力 。
五 、強化工商資本租賃農地事中事後監管
堅持最嚴格的耕地保護制度 ，切實保護基本農田 ，切實保障農地農用 。租地企業(組織或個人)要嚴格按照合同約定在租賃農地上直接從事農業生產經營 ，未經承包農戶同意 ，不得轉租 。要指導租地企業(組織或個人)合理使用化肥 、農藥等投入品 ，防止出現掠奪性經營 ，確保耕地質量等級不下降 。
各地要強化租賃農地的用途管制 ，採取堅決措施嚴禁耕地「非農化」 。對租賃農地經營 、項目實施 、風險防範等情況要定期開展監督檢查 ，探索利用網絡 、遙感等現代科技手段實施動態監測 ，及時糾正查處違法違規行為 。對撂荒耕地的 ，可以停發糧食直接補貼 、良種補貼 、農資綜合補貼 。對在糧食主產區 、糧食生產功能區 、高產創建項目實施區 、全國新增1000億斤糧食生產能力規範實施區違反產業規劃的 ，停止享受相關農業生產扶持政策 。對失信租賃農地企業要通過企業信用信息公示系統向社會公示 ，並啟動聯合懲戒機制 。特別對擅自改變農業用途 、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規行為 ，一經發現 ，責令限期整改 ，並依法追究相關責任 。鼓勵和支持農村集體經濟組織和承包農戶對租賃農地利用情況進行監督 。對違反合同約定的 ，流出農戶和農村集體經濟組織可依法解除農地租賃合同 ，並要求賠償 。
六 、切實加強組織領導
引導農村土地經營權有序流轉 ，加強工商資本租賃農地規範管理 ，事關廣大農民切身利益 、農村社會穩定和國家糧食安全 ，各地要高度重視 ，強化組織領導 ，各有關部門要各司其職 ，協作配合 ，制定和落實相關政策措施 。農業部門要認真做好土地流轉日常管理和服務工作 ，發現違反法律政策規定的 ，應及時通報有關部門並聯合查處;國土部門要重點加強對租賃農地「農轉非」情況的監管 ，及時查處違法違規行為;工商行政管理部門負責通過企業信用信息公示系統向社會公開租賃農地企業的基本信息;有關部門要按照政策要求配合實施相關產業扶持政策和優惠措施 。要建立部門責任追究制 ，確保事有人干 、責有人擔 。
文件下發後 ，各地要結合實際抓緊制定實施辦法 ，及時組織力量對工商資本租賃農地進行全面核查 ，依法進行規範 。對已超出當地上限標準的 ，在不影響農業生產的情況下 ，可按照合同約定繼續履行 ，合同到期後按照新的規定進行調整;對違法改變農地用途搞非農建設的 ，要組織力量立即查處;對違約拖欠農戶租金的 ，要督促企業(組織或個人)儘快清償 。各地要及時總結典型經驗 ，加大輿論宣傳監督力度 ，更好規範工商資本租賃農地行為 ，引導農村土地經營權健康有序流轉 。
農業部 中央農村工作領導小組辦公室
國土資源部 國家工商行政管理總局
